公章是企业和组织对外作出意思表示的凭证。围绕实体公章，从制发、刻制、备案到使用、缴销，已经形成一套成熟规则，公安机关负责备案管理和治安管理。实体公章不依附于任何平台，在全国范围内使用不受限制。

相比之下，电子印章的管理成熟度还差得远。目前各地基本都能在本地政务服务平台申领电子印章，但“领得到”不等于“用得了”。

电子印章并非一张印章图片，而是基于密码技术、绑定数字证书的特定格式数据。不同省份、不同平台背后绑定的认证机构各不相同，平台数据不互通、证书跨平台不互认，电子印章也就难以跨平台、跨地区使用。

2025 年 9 月 27 日，国务院办公厅印发《电子印章管理办法》（国办发〔2025〕33 号，以下简称“办法”），核心目的之一就是要推动电子印章的互信互认。本文先不谈技术层面的事，只聊一聊在国办文件发布一年后，各地对“电子印章制作管理单位”是怎么规定的。

一、为什么必须先明确谁来制作管理

表面上看，“谁来制作管理”是一个分工问题；但往深处看，这是电子印章能否跨地域、跨平台互信互认的基础。

可信的电子印章需要有一条可核验的信任链：身份真实、密钥受控、备案可查、状态可查、责任可追，制作环节正是这条信任链的起点。

实体公章每枚章都可追溯到公安机关的备案印模，电子印章要实现互信互认，同样需要每枚章都有一个权威、明确、可问责的出处。制作主体含糊或失控，“萝卜章”就会电子化，互信互认便无从谈起。

国办发布的办法要求制作管理单位提供电子印章状态信息查询服务，原因正在于此。谁负责制作，谁就要保证过程合规；谁负责备案，谁就要保证状态可查。没有这个主体，跨地区互认就只能停留在点对点的双边协商，难以形成网络。

二、国家层面只要求明确，没有指定具体谁负责

《办法》第二章对管理和服务主体作了安排：

国家密码管理局负责电子印章有关密码管理；

国务院办公厅负责依托全国一体化政务服务平台，推动政务服务、公共服务及相关社会化服务领域电子印章的互信互认；

工业和信息化部负责电子印章相关电子认证服务的监督管理；

公安机关负责依法打击涉及电子印章的违法犯罪行为；

省级密码管理部门负责本行政区域内相应工作。

但是，对承担电子印章制作、备案等工作的“制作管理单位”，《办法》只要求各省（区、市）予以明确，并不强制指定由哪个部门或单位承担，选择权交给了地方。

三、各地规定清单

根据公开渠道检索，目前查询到省级层面有专门规定的共 9 件具体如下。

四、三类“制作管理单位”形态

对照各地文件，电子印章制作管理单位（牵头管理部门）的归口大致可归为三类形态：

（一）政府行政部门主导

这一类数量最多，但具体部门差异很大。

• 江西：省政府办公厅为电子印章服务管理部门；
• 内蒙古：自治区政府办公厅（限于政府系统）；
• 四川：省政府办公厅负责全省指导，市（州）人民政府负责本区域指导，市大数据中心承建；
• 上海：市数据局为制作管理单位；
• 黑龙江：省营商环境建设监督局为省级主管部门；
• 福建：省发改委（限于政务服务领域）。

（二）参照实物印章，公安机关主导

• 北京、天津属于这一类。

（三）双轨管理

• 广东：省政务服务数据管理局管行政机关和事业单位的政务类电子印章，省公安厅管社会组织、企业、个体工商户等的企业类电子印章，按主体类型分线管理。

五、不同选择意味着什么

制作管理单位放在哪里，基本决定了本地电子印章按哪套逻辑运行。

放在公安，延续印章治安管理，备案、档案、监控、注销一套流程照搬，与实物印章衔接最紧。
放在数据部门，电子印章更像一网通办的一项基础能力，重心在平台、接口、跨部门系统对接。
放在办公厅，则更接近政府内部事务统筹，适合以党政机关为主要对象的场景。双轨管理，则要额外解决两套体系之间的互认问题。
而由办公厅负责统筹协调，由数据或营商环境部门承担具体管理和系统运营，这种“管办分离”的安排，既能借办公厅的协调力推动跨部门，又能让业务部门负责技术落地。

这些选择本身没有对错，但会直接影响互认的接口在哪里。如果甲省的制作管理单位是公安，乙省是数据局，两地要实现互认，就不只是技术对接，还涉及两套管理规则、两套状态库的衔接。

电子印章“省内通”走向“全国通”，制度条件正在逐步完善。未来，随着更多省市对标国办办法发布实施细则、全国一体化政务服务平台互认体系不断健全，电子印章有望像实体公章一样，一次申领、全国通行。

备注：本文依据《电子印章管理办法》（国办发〔2025〕33 号）及各地公开文件整理，仅供研究参考。如有疏漏，欢迎留言指正。