第一节　公文处理概述



　　一、公文处理的概念和基本任务
　　（1）公文处理的概念。公文处理是指对公文的创制、处置和管理，即在公文从形成、运转、办理、传递、存贮到转换为档案或销毁的完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创制加工、保管料理，使其完善并获得功效的行为或过程。
　　（2）公文处理的基本任务。公文处理的基本任务就是及时、准确、有效地创制、加工、传递、保管、处置公文，为公务活动提供适用的信息，其具体内容主要有：①创制公文。即收集材料，拟写文稿，经修改、审核、签发、印制等一系列环节，形成正式公文。其中信息的搜集与加工创造对公文创制至关重要。②传递公文。即根据一定的规则，将制成的公文递送给收文单位。③办理公文。即根据法定的职责权利，收受来自各有关方面的公文，经过分办、批办、拟办、承办、传阅等工作环节，对文件进行阅读、加工，从中提取有用信息，了解有关事物面貌，解决公文所针对的工作问题。④处置办毕公文。即根据一定的标准对办毕公文进行鉴别，分别进行清退、销毁、暂存、立卷归档处置。⑤管理公文。即对公文进行科学、系统的保管；建立检索体系，提供查阅；对公文运转过程进行组织与监控，以及对公文机密与安全的维护等。

　　二、公文处理的重要地位
　　（1）公文处理是机关实现管理职能的必要条件。机关对信息的广泛依赖性主要和直接地表现为对公文的广泛依赖。公文处理使机关实现管理职能所需要的公文得以形成并产生实效，为此，它构成了机关实现其管理职能的必要条件。（2）公文处理是国家档案事业的基础。档案事业是国家文化事业的一个组成部分，档案工作的对象主要是由公文处理活动创造、积累并提供的，从这个意义上说，今天的档案就是昨天的公文。档案事业的发展水平在很大程度上受制于公文处理的水平。

　　三、公文处理的基本原则
　　公文处理是一项具有特定功能、特定方法与程序、特定内容与形式的活动，为保证这项活动有序有效进行，必须顺应其内在特殊规律，遵循一定的原则。公文处理的基本原则主要包括：（1）法制原则。即通过法律、法规、规章和制度对公文处理活动加以调整和规范。（2）实事求是原则。一切从实际出发，使判断合乎实际，方法措施切实可行。（3）全面质量原则。在公文处理活动中必须追求其全部质量指标的优化，创造全面的优质。（4）时效原则。在公文处理中必须有高度的时间观念，应及时而适时地处置各种事务，维护公文在特定时间范围内的有效性，使其对公务活动产生更加充分的有利影响。（5）集中统一原则。在公文处理活动中各级各类工作人员要接受集中统一的领导，要遵行统一的公文处理制度，一部分公文处理活动必须由公文处理的专门机构或人员统一进行。（6）党政分工原则。在公文处理活动中，应明确执政党的组织与行政机构的不同责任范围，使其在各自的职责权利范围内专司其职、专负其责，以保证工作的有效进行，从实质上强化作为执政党的中国共产党的领导地位和领导作用。（7）保密原则。在公文处理活动中，应确立保密观念，严格执行保密规定，严格保守党和国家及团体的秘密。（8）简化原则。在公文处理活动中，为使工作更有效率，更加优质，应在保证其具有相同功能的前提下，以各种方式对有关事物化繁为简。

第二节　收文处理

　　一、收文处理的一般过程
　　指对来自本机关外部的公文所实施的处置与管理。
　　1．第一阶段：公文的收受与分流
　　（1）签收。指履行规定的确认、清点、核对、检查、签注手续后，机关设置的外收发人员、通讯人员从发文机关、邮政部门、机要通信部门、文件交换站，或通过自备通信设备收取公文。
　　（2）外收文登记。即由外发人员在完成签收工作后，对收文情况做出简要记载。
　　（3）启封。即外收文登记完成后，公文送至机关统一或分别按内部机构设置的内收发部门 （或人员），由其签收后，统一启封或径送有关领导者亲启。
　　（4）内收文登记。即由内收发人员对收文情况做出较详细记载。
　　（5）分办。即经对收文进行分类筛选后，由指定的有关人员根据公文的重要程度、各部门职责分工及有关程序规定将公文分送有关领导、有关部门工作人员阅知办理。
　　（6）摘编。由文件管理人员对部分准备投入办理过程的重要文件进行的加工活动，主要是针对这些文件写文摘、提要、综述，汇集有关数据资料等。
　　2．第二阶段：办理收文
　　（1）拟办。由部门负责人或有关具体工作人员经过对公文进行认真的阅读分析，提出建议性的处置意见，供有关领导者审核定夺。
　　（2）批办。即机关领导者或部门负责人对公文提出处置意见。
　　（3）承办。即有关工作人员按批办意见具体处置公文所针对的事务和问题。
　　（4）注办。即由承办人签注公文承办情况，以备忘待查。
　　3．第三阶段：组织传阅与催办查办
　　（1）组织传阅。指独份或份数很少的公文需经多部门或多位工作人员阅知处理时，使公文在他们中间得到有效传递和阅读。
　　（2）催办。由公文处理管理机构根据承办时限和其他有关要求对公文承办过程实施的催促检查。
　　（3）查办。由公文处理管理机构或其他专门组织对重要公文实际执行情况所进行的核查协办工作。
　　4．第四阶段：处置办毕公文
　　包括：立卷归档、清退、暂存、销毁等。

　　二、收文办理活动的方法要点
　　1．拟办
　　拟办是一项辅助决策活动，目的是为决策活动提供可供选择的方案。作好拟办应注意：（1）认真研读公文，真正弄清对方的意图、问题的性质与实际情况。（2）意见要简明、具体、得体。（3）如同时提出两个或两个以上方案时，应讲究它们的排列次序，一般应将倾向性意见放在前面，以提高效果。（4）意见应工整、清晰地写在《文件处理单》相应的栏目中，并签注拟办人姓名与日期。（5）当公文所涉及的问题较易处理，对领导者采纳自己的方案有一定的把握时，也可直接草拟复文文稿供审核定夺，以加速办理过程。
　　2．批办
　　批办是一项由法定责任者履行法定事务处置权的决策性活动。法定责任者即机关或部门的领导人。批办的要求是：（1）不得越权批办公文。（2）严格控制批办范围，不经批办同样能得到有效办理的公文，已批办过统一的处置意见的公文，他人已有合法、明确而有效批办意见的公文，均不再批办，由有关部门直接处理。（3）批办意见务须明确、肯定、具体，前后一致，切实可行。（4）采取有效措施监督批办意见的执行结果。（5）批办过程中，如发现公文所涉及的问题是自己无权或确实无法处置的，可将批办改为拟办。在此过程中一定要实事求是地弄清事件的情况。（6）批办意见应工整、清晰地写在《文件处理单》或《文件传阅单》的有关栏目内，并务须签注批办人姓名、年月日。
　　3．承办
　　只有经过承办，公文才能产生切实效用，它是公文办理中的中心环节。在承办时应注意：（1）熟悉与公文内容有关的法律、法规、方针政策和上级有关公文，熟悉有关业务。（2）为使公文所针对的问题得到有效处理，必须深入实际，加强调查研究。（3）加强协商，努力协调各方面关系。（4）有效运用面谈、会议、电话沟通、现场办公等多种承办方式。（5）分清主次，区别缓急，科学安排承办次序。（6）各级领导积极参与承办。（7）注重对承办结果的检查与监督。
　　4．注办
　　注办的主要作用是备忘待查，为日后查考提供依据。
　　注办由承办人随手完成，即随着承办活动的进行随时将反映承办情况的一些内容记录在《文件处理单》相应的栏目内。签注的项目通常包括：是否办复，复文号及复文日期；召开会议的名称，与会范围，决议与结果；电话沟通时对方的受话人、通话内容与日期；现场办公的参加者、解决问题的方法措施与结果；主要阅件人、承办人姓名、签注日期等等。

　　三、收文管理活动的方法要点
　　（1）签收。签收是收文办理的第一道程序，指收到文件后收件人在对方的文件投递单或送文簿上签字，表示收到。其作用，一是为明确交接双方的责任提供一种凭证；二是为了保证文件运行安全。
　　（2）登记。登记的形式主要有簿式、卡片式、联单式三种。登记时应注意：收文与发文，平件、密件与急件一般应分别进行；分清轻重缓急，急件随到随登，平件分批登，但也应当日到当日登；登记序号应不留空号，不出重号；字迹工整、不滥用简称；所有登录项目都应完整准确；对于无标题文件应代为拟出简明、确切的标题。
　　（3）启封。启封应由专人负责；标明亲收的亲启件，由领导人亲启；启封后应检查公文的完整情况。
　　（4）分办。即为公文确定运转方向。这是一项事关公文是否准确、迅速得到办理的决定性工作。依据文件的性质、重要程度、涉密程度、时限要求、内容所涉及的职责范围，及机关各部门、各级工作人员的分工、有关程序、惯例送交办理。
分办应有专门登记，有关责任者应同收件人履行交接手续。送出公文前应根据需要将《文件处理单》、《文件传阅单》等附上，使其随文运转。
　　（5）公文摘编。在重要公文投入办理之前对其所作的加工。目的是为办理公文提供方便，节省办公时间。文摘、提要可以附在公文上一并送领导者或其他工作人员阅处，也可刊载于《公文信息》、《来文摘报》等刊物上。综述、数据资料汇集一般则单独成文提供，也可刊载于《信息快报》等刊物上。
　　（6）组织传阅。在组织传阅时应注意：①选择合理的传阅路线形式。②正确排序，随情况变化做适当调整。③适当分流，如复制若干副本。④积极利用并发展多种传阅形式，可开辟阅文室、召集阅文者集中阅文、利用现代化手段传阅文件等。⑤建立传阅登记手续。⑥及时检查阅读情况，有效落实有关领导者阅后的批示。
　　（7）催办。根据承办时限和有关要求对公文承办过程实施的催促和检查过程。
催办工作的一般过程为：明确对象与对承办工作的要求（时限、方式、原则等）；将有效进行催办工作所需要的情况以《文件催办单》等形式记录在案，作为催办依据；定期或随时向承办部门或人员催询、检查承办工作进展情况；及时协助制订和实施解决问题的方法、措施，保证公文迅速有效地运转；验收办毕公文，综合反映承办工作实际情况与结果，注销已办结公文。
　　（8）查办。公文查办是指核查重要公文执行情况，督促并协助承办单位全面、具体地落实公文精神，解决有关问题的活动。
　　公文查办与催办都是带有监督性质的管理活动，但两者的区别也是比较明显的：①催办是对承办公文过程的监督控制，重点在于使公文按“时”办毕，查办则不仅要监控承办过程，还要管公文产生实效的全部过程，按时、按质、按量地将有关事务办毕；②催办一般是以一份具体公文为单位展开，查办则是以一件“事情”为单位进行，在若干份公文反映同一“事情”的情况下，查办往往就围绕这样一组公文而展开。
　　查办工作的一般过程是：立案，即确定查办对象；交办，向有关部门布置查办任务；向承办部门催询办理情况；反馈，由查办人将查办情况和结果反映给领导者；销办，注销已获结果的承办事项，对办毕公文做出处理。

第三节　发文处理

　　一、发文处理的一般过程
　　1．第一阶段：文稿的形成
　　（1）拟稿。指撰拟公文文稿。（2）会商。是指当公文内容涉及其他有关同级或不相隶属机关或部门的职权范围，需征得其同意或配合时所进行的协商活动。（3）核稿。是指拟就的文稿在送交有关领导签发或会议讨论通过之前，由部门负责人或经验丰富、水平较高的秘书人员对文稿所做的全面核查工作。（4）签发。指由机关领导人或被授予专门权限的部门负责人对文稿终审核准之后，批注正式定稿和发出意见并签注姓名、日期的活动。
　　2．第二阶段：公文的制作
　　（5）注发。是指在定稿形成后，批注缮写印发要求的活动，其作用是使签发意见进一步具体化、技术化。（6）缮印。是指以誊录抄写、印刷等方式制作供对外发出的公文。（7）用印或签署。即在印毕的公文上加盖发文机关的印章，或请有关领导者在公文正本上签注姓名。其作用均为表明公文的正式性质和法定效力。
　　3．第三阶段：公文的对外传递
　　（8）分装。指按照规定具体拣配和封装公文。
　　（9）发出。指将已封装完毕的公文以适宜的方式发送给受文者。
　　4．第四阶段：处置办毕公文
　　包括：立卷归档、暂存、销毁等。这一程序具有很强的确定性和不可逆性。

　　二、发文办理活动的方法要点
　　（1）文稿撰拟。
　　（2）会商。会商的作用主要是维护公文的合法性、有效性，维护政令的一致。
会商由发文机关主动组织，就有关问题协商完毕取得一致意见后，应请这些机关或部门的有关责任者签注会商意见。会商意见应签在“发文稿纸”的有关栏目内，要写明对有关内容是否同意，并亲笔签名和注明时间。会商时应注意如下诸点：①协商的对象应齐全没有遗漏。为保证公文合法并有效，被其内容所涉及职权的所有机关或部门都在协商范围之列，应广泛征求其意见，征得其肯定或配合。②协商过程中，如未就有关问题取得一致，应及时向有关上级机关反映情况，请求指示，如未获准，不得按自己的意见向下行文。③协商时可采取多种具体方式，可以“跑会”，即主动到对方驻地去面商；也可以“函会”，即向对方寄发草稿和有关函件，请其签注意见后再寄回；也可以用会议方式同时召集有关机关或部门的责任者一起协商讨论，取得一致意见。
　　（3）核稿。核稿的重点是：①是否需要行文，是否具备行文条件，发文名义是否合适，有无错用。②文种是否正确、规范，行文方向是否正确、准确，有无多头主送、滥抄滥报、违制越级行文等现象，公文能否对受文者产生预计的影响。③公文内容是否合法，是否真实准确、明确具体、界线清楚、前后一致、切实可行、详略得当。④公文格式是否规范、正确，文体是否正确，结构是否齐全完整。⑤语言表达是否简明、得体、有条理，是否合乎语法、逻辑，是否准确，易于理解，没有歧义。主题是否明确显露，人名、地名、时间、数字、引文是否准确。标点是否正确，字迹是否工整清晰规范。⑥公文是否经过一定会议讨论通过，是否经过会商，是否需要上报。
　　（4）签发。根据签发人的身份、地位及工作程序的不同，可分为：
　　正签——签发人在自身法定职权范围内签发公文。
　　代签——根据授权代他人签发公文。
　　核签——又称加签，指上级领导人签发下级机关或部门的重要公文。
　　会签——两个或两个以上机关行文时，由各机关的领导人共同签发公文。
　　作好签发工作，必须做到：①不得越权签发公文。②必须先核后签。③联合行文时，必须做好会签工作，使各机关或部门领导人均履行签发手续。④必须在“发文稿纸”相应栏目内批注定稿及发出意见（如“发”、“急发”等）并签注完整的姓名与日期，不要只签姓或只签名，不要只签姓名不批注意见。如为代签应标注“代签”等字样。
　　（5）签署。是指签发公文的领导人亲笔在正式发出和使用的公文正本落款处签注姓名。签署权为机关正职负责人所有，除特殊情况，一般不能由副职代签。

　　三、发文管理活动的方法要点
　　（1）注发。注发的项目和相应的工作包括：①明确公文的具体发授范围，公文阅读的级别，标注公文的时限、密级，规定印刷份数和发出时限。②明确公文的制作方式。③给发文字号。④进行版式设计。⑤向催办部门销办。注发的批注内容应填在“发文稿纸”的相应栏目内，并在专门设立的登记簿册或单据上加以记录。
　　（2）校对。①一般公文需校对2～3次后方能付印，重要或上报的公文的校次还需适当增加，并有二人以上参加校对，以确保公文质量。②校对方法用：对校、折校、读校。
　　（3）用印。用印的注意事项有：①原则上以谁的名义制发公文，就用谁的印章。必要时可为下级机关的公文代章。代章时应标明“（代章）”字样。公文业务性强，仅涉及某一项专项职责时，可用专用章。②用印前须履行批准手续，不经规定领导者签发的公文一律不予用印。③用印次数，以领导者批准印发的份数或常规规定的份数为准，不得随意增加。④印章及供拼装在印版上使用的印模须保管在文书部门专人手中，使用时须由其监印，用毕迅速退回。以照相、静电复印制成的印模用毕应尽快返回文书部门或就地监销。⑤印章应盖在成文日期上方，并注意上不压正文、下压日期。应使用质量较好的印泥作为字迹材料，除专用章外，印泥应为红色。印迹必须端正、清晰、完整。⑥用印情况须做正式记录。
　　（4）分装。具体步骤包括：①由内收发人员清点份数，按领导签发意见和注发要求拣配公文。②由内收发人员进行发文登记。③装封。④捆包。⑤将装好的公文交外收发。
　　（5）公文的对外发出。发出公文就是将已封装完毕的公文以多种方式传递给受文者，这项活动主要是机关外收发（通信机要部门）的职责。其工作步骤主要包括：①同内收发人员履行签收手续接受公文；②清点检查数量和封装质量；③登记；④投送并同接取公文的有关方面履行签收手续。