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我国工程项目的前期管理(转)

原创 Linux操作系统 作者:urinator 时间:2007-08-15 00:00:00 0 删除 编辑
我国工程项目的前期管理
运筹帷幄于前期,决胜工程项目成败于管理。本文从我国工程项目审批程序入手,重点剖析了工程项目的立项、可行性研究、规划设计和开工前准备等阶段的管理工作,最后归纳了近几年我国工程项目前期管理的改革举措和发展态势。

工程项目,又称固定资产投资项目,是以固定资产形态表示的项目,如建设一个博物馆或一条铁路等。

除一般项目的特征之外,工程项目常常具有投资消耗大、周期长、涉及部门多、程序严格、有很强的综合性等特点。

工程项目的分类标准很多。按照项目的市场需求、经济效益和融资渠道划分,工程项目常分为:

★竞争性项目:主要指投资效益较高、竞争性较强的项目,如房地产项目。这类项目一般由企业自主决策和承担风险,财政资金淡出。

★基础设施项目:主要指具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶持的某些基础工业或支柱产业项目,如市政道路、能源基地建设。这类项目主要是政府投资,企业参与。

★公益性项目:主要包括科技、文教、卫生和环保等设施,以及公、检、法等政府机关和社会团体设施、国防建设等。这类项目的资金主要源于政府财政资金。

工程项目的前期管理,是指工程项目施工前的决策和计划阶段的项目管理,主要包括项目立项、可行性研究、规划设计和开工前准备等工作。其中,项目建议书和可行性研究是纵览整个工程项目建设全局的两个重要阶段。

1. 工程项目审批程序

项目建设程序,是指国家制定的工程项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工、投入生产或交付使用的整个建设过程中,各项工作必须遵循的先后工作次序。项目建设程序是工程项目建设客观规律的反映,是建设项目科学决策和管理的重要保证。

工程项目建设的很多环节都要按照有关规定,办理审批手续,这也是工程项目前期管理的重要内容。以北京市现行的投资项目审批程序为例,与用地有关的工程项目审批程序流程如下图所示:

从上述审批流程图可以看出,工程项目审批主要是对项目前期工作进行审核和批准,包括对项目建议书、可行性研究报告、规划设计方案和开工前准备等审批。

2. 项目建议书

项目建议书也称立项报告,是建设单位向政府提出要求建设某一具体项目的建议文件,是国家规定的固定资产投资项目建设程序的第一步。项目建议书是建设单位通过对投资机会的研究,从项目建设的必要性出发,对拟建项目的初步轮廓设想。

项目建议书一般由项目建设单位(或项目法人,下同)委托有资质的咨询机构编制。

2.1 项目建议书的内容
项目建议书的内容视项目的特点而繁简不一,但一般包括以下几个方面内容:
★项目概况
★项目的背景和必要性
★项目建设初步选址及建设条件
★项目建设规模和建设内容
★环境影响
★建设进度初步设想
★投资估算及资金来源
★经济效益和社会效益初步估算
★结论
★附表、附图和附件

2.2项目建议书前需要做的工作
(1)申请规划要点(规划局)。详见2.4
(2)取得建设项目选址地形图(城近郊为1:2000;远郊区线为1:1000)。表明建设占地范围和占地范围内及附近地区地上建筑物现状。
(3)外商投资项目要具备以下材料:
★银行或会计师事物所出具的外商资信证明材料
★合营各方的营业执照
★合营各方签署的合营意向书
(4)两个或两个以上境内单位合建的项目要具备下资料:
★合建各方签署的意向书
★合建各方的营业执照

2.3项目建议书的审批权限和申报渠道
新建项目、更新改造项目的审批权限和申报渠道,主要是根据项目的建设规模、建设内容、资金来源、建设单位的隶属关系以及建设地点的不同来划分的。
工程建设项目大多数投资数额较大,按照审批权限一般由建设单位主管部门报送区计委或市计委审批,规模较大(北京市规定3000万元以上)经市计委初审同意后由市计委上报国家计委。

2.4规划要点
规划要点是办理规划手续的第一步,规划要点通知书给出的建设用地面积、代征城市公共用地面积、用地性质、建筑控制规模、控制高度等,是项目继续深入进行规划前期研究工作的依据。
2.4.1申报规划要点的程序
(1)在土地使用权属于建设单位或合建的一方地域内进行建设的的项目,先要到规划部门申请规划要点,然后到计划部门申报项目建议书。
(2)在土地使用权不属于建设单位地域内进行建设,如已确定建设地点,建设单位先将项目建议书报到计划部门,计划部门向规划部门发建设地点征求意见函,建设单位凭征求意见函申请规划要点;如果未确定建设地点,由计划部门根据需要,可能先批项目建议书,规划部门再依据批准文件与建设单位协商选址地点。
2.4.2申报规划要点前需要做的工作
★建设单位对拟建项目意图或方案说明。
★拟建工程方案示意图。
★初步选址。
★取得市测绘院绘制的1/2000或1/500地形蓝图2份;地形图包括拟建工程的用地范围以内及周围相邻单位或建筑。
★取得供水(自来水公司)、供电(供电局)、供热(热力公司)、供气(燃气总公司)、雨污水排放(市政总公司)、电信(电信局)等市政公用设施书面咨询意见。

3. 可行性研究报告
项目的可行性研究是对拟建项目在技术和经济上是否可行进行的分析论证和评价。经过对项目在技术上是否先进、适用、可靠,规模上是否合理,经济上是否能得到预期效益等各方面进行系统的分析、论证,通过多方案比较,提出评价意见。通过可行性研究报告,向政府和项目建设单位推荐最佳方案。
可行性研究的根本目的是实现项目决策的科学化、民主化、减少或避免投资决策的失误,提高项目的经济、社会和环境效益。
可行性研究的作用是:
★是项目投资决策的依据
★作为筹集建设资金的依据
★作为投资方与有关部门签定协议、合同的依据
★作为编制下阶段规划设计的依据
可行性研究报告可由项目建设单位委托有资质的咨询机构编制。
3.1可行性研究报告的内容
可行性研究报告应能充分反映项目可行性研究工作的成果,内容齐全,结论明确,数据准确,论据充分,满足决策者定项目定方案要求。
根据国家发展计划委员会和建设部发布的《建设项目评价方法与参数》(第二版,中国计划出版社,1993年)以及国家发展计划委员会审定发行的《投资项目可行性研究指南》(中国电力出版社,2002年),项目可行性研究报告一般包括如下结构内容:
★总论
★市场预测
★项目选址和建设条件
★建设规模和建设内容
★技术设备工程方案
★总图运输与公用辅助工程
★节能和节水措施
★环境影响评价
★劳动安全卫生和消防
★组织机构和人力资源配置
★项目实施进度
★投资估算与融资方案
★财务、国民经济和社会评价
★险分析
★结论和建议
★附表、附图和附件

3.2可行性研究报告前需要做的工作
★取得项目建议书审批文件
★申报规划设计条件(见3.3)
★选定建设地址(见3.4)
★做出规划设计方案
★落实取得供水(自来水公司)、供电(供电局)、供热(热力公司)、供气(燃气总公司)、雨污水排放(市政总公司)、电信(电信局)等市政公用设施书面咨询方案。
★落实环保(环保局)、节能(节能办)、消防(消防部门)措施。
★委托环保局指定的环境评价机构编制环境影响评价报告书
★委托地勘部门作出项目建设用地的地质勘察报告书
★落实资金筹措方案

3.3申报规划设计条件
建设单位根据规划要点做深入的规划前期工作,待计划部门批准项目建议书后,向规划部门申报规划设计条件,取得规划设计条件通知书。规划设计条件是规划要点的细化和深入,是编制可行性研究报告的依据性文件。
建设单位取得规划设计条件通知书后,可委托具有相关资质的设计单位,按照规划设计条件通知书所注明的用地面积、用地性质、用地使用强度、建筑设计、城市设计以及市政配套等方面的要求进行方案设计。

3.4申报选址定点
项目建议书批准后,建设单位到规划部门申报选址定点,取得选址规划意见通知书,按通知书注明的建设用地面积、代征城市公共用地面积及其他要求,到房地局办理建设用地手续。

3.5项目的评估和决策
项目评估是由决策部门组织或授权咨询公司或有关专家,代表国家对上报的建设项目可行性研究报告进行全面的审核和再评估阶段。
按照有关规定,对于大中型项目和限额以上的项目及重要的小型项目,必须经有权审批单位委托有资质的咨询评估单位对项目的可行性研究报告进行评估论证。

3.6可行性研究报告的审批权限和申报渠道
总的原则是,谁批项目建议书,谁批可行性研究报告。具体的审批权限的申报渠道参见项目建议书的审批权限的申报渠道。

4. 工程项目前期其他工作
4.1可行性研究报告批准后的工作
★取得建设用地,开设办理征地、拆迁安置等手续。具体与市规划局、房地局联系。
★报审设计方案,经批准后委托具有相关设计资格的的设计单位进行设计,并编制设计文件。
★报审市政基础设施配套方案,征求人房、消防、环保、交通园林、文物、安全、劳动、卫生、保密、教育等主管部门的审查意见,取得有关协议。

4.2审定规划设计方案
项目方案设计完毕、可行性研究报告批准后,建设单位向规划部门申报设计方案,经规划部门审定后,核发审定设计方案通知书。重点地区、重要项目的设计方案,需由市规划局先审图,提出意见,由市规划局将材料报送专业办事机构审查后,由市规划局核发审定设计方案通知书。审定设计方案通知书是编制项目初步设计的依据。

4.3提出用地申请
建设单位持选址规划意见通知书向房屋土地管理部门提出征地申请,填写建设项目征地呈报表,领取征地补偿安置协议,并提交规定的有关文件。

4.4建设用地的征用、划拨和出让
按照我国宪法和土地法规定,我国土地所有权分为国家全民所有和农村集体所有两种,城镇土地属于国家全民所有,农村和城市郊区土地除法律规定属于国家全民所有以外属于农村集体所有。一个建设项目取得土地使用权有二种方式:一是通过土地使用权划拨;二是通过土地使用权出让及转让。建设用地涉及农村集体土地的征用和补偿,城市建设用地的房屋拆迁、安置补偿,地价评估,土地使用权的划拨、出让、转让等,按有关规定和程序办理。

4.5申报建设用地规划许可证
建设用地许可证是许可用地的法律凭证。建设单位取得选址规划意见书后,需要征用农村集体土地的,持该通知书到市房地局办理征用土地有关事宜,待市政府批准后,到市规划局申报建设用地规划许可证;使用国有土地的,持该通知书到市房地局,由该局征询用地范围内有关单位和居民的拆迁安置意见,并填写对拆迁安置方案的审查意见,待项目设计方案审定后,建设单位申报建设用地规划许可证。

4.6申报初步设计
初步设计是依据已批准的可行性研究报告和城市规划部门审定的设计方案而编制的设计文件,初步设计是编制施工图和安排年度投资计划的重要依据。
初步设计由建设单位委托具有相关资质的设计单位进行。

4.7转入正式计划(项目转正)
设计方案已得到批准、施工图纸已出齐或基本出齐,地价款已按规定缴纳完毕,征地拆迁工作已经完成,建设资金已经落实后,可申请转入正式计划。
转入正式计划后,就从预备项目转为正式建设项目,是建设项目从筹建阶段转入施工阶段的第一步。

4.8转入正式计划后建设单位的主要工作
★持批准转入正式计划的文件、设计文件以及审定设计方案通知书要求征求其他行政主管部门审查意见和要求取得的有关协议,到市规划局办理建设工程规划许可证。
★办理四源等接用手续
★申请建设开工证,建设开工证由市建委核发。

4.9建设工程规划许可证
项目转入正式计划之后,申报建设工程规划许可证。建设工程规划许可证是许可建设各类工程的法律凭证。

4.10建设开工证
项目转入正式计划之后,申请建设开工证。建设单位申请开工,须向市或区、县建委提出申请开工报告,填报建设开工审批表,经市或区、县建委查批准,发给建设工程开工证。
4.10.1办理建设开工证前的工作
★领取北京市建设工程开工审批表(市建委)。
★由市建委招标办签署办理招投标意见。建设单位编制标底经招标办审核,并在招标办组织下决标。
★确定施工承包单位。
★携带审查表及转正批件到市质量监督总站办理登记;到市统计局办理统计登记手续。
★到规定部门领取固定资产投资许可证
★到审计部门办理开工前审计
4.10.2领取建设开工证后的工作
开始施工前,需到有关部门办理工地防火、施工占地、渣土消纳、伐树等手续。

5. 工程项目前期管理的发展态势
随着我国改革开放的深入,市场经济体制的逐步发育和完善,工程项目管理出台了众多改革措施,下面将分析近几年我国和北京市部分有影响的前期管理政策举措。

5.1建立工程建设新型管理体制
通过对传统管理体制的改革,我国已呈现了新型工程项目建设管理体制,主要变化有:
★项目法人责任制:建立了投资约束机制,规范了项目法人的行为,明确其责、权、利,坚持了“谁投资、谁收益、谁承担风险”的原则。
★项目咨询评估制:增加了项目建议书、可行性研究和评估等系列性工作,使得决策科学化、民主化有了可能。
★工程招标投标制:将市场竞争体制引入工程建设之中,为投资建设项目的勘察、设计、施工、监理、重要设备材料采购等全面推行招标投标制。
★建设监理制:引入“第三方”,工程项目建设出现了项目业主、承建商、监理单位直接参加的“三方”管理体制,组织格局出现如下变化:

这些新型管理体制使得我国工程建设进一步顺应了市场经济的要求,并且与国际惯例基本趋于一致。

5.2 改革非政府投资建设项目的审批制度
为优化投资环境,促进经济发展,国家和北京市政府都对非政府投资建设项目计划审批管理进行了改革。
关于非政府投资建设项目立项审批(包括项目建议书和可行性研究报告批复),制定了《固定资产投资建设项目指导目录》和《外商投资建设项目指导目录》。
★对于禁止类建设项目,一律禁止审批立项。
★对国家规定由国家职能部门和市政府审批类的非政府投资建设项目,继续由市计委审批立项,或由市计委审核后报国家发改委审批。
★对不属于上两类的非政府投资建设项目,下放或取消立项审批,实行登记备案制。

5.3 试行项目资本金制度
项目资本金,是指工程项目总投资中,由投资者认缴的出资额,是非债务性资金。项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务,不得以任何方式抽回。
为了建立投资风险约束机制,有效地控制投资规模,提高投资效益,从1996年起,国务院决定对各类经营性投资项目,包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目,试行资本金制度,投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。根据不同行业和项目的经济效益等因素,确定项目资本金占总投资的比例。

5.4 修正可行性研究报告内容和要求
自1983年国家计委制订《关于建设项目进行可行性研究的实行管理办法》以来,可行性研究报告的编制内容和要求不断得以修正,从中可见我国项目前期管理之一斑。
5.4.1强调环境影响评估
为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境,1998年国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》(第253号令),规定国家实行建设项目环境影响评价制度,环境评价工作由取得相应资格证的单位承担。建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;铁路、交通等建设项目,经有审批权的环境保护行政主管部门同意,可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。
5.4.2 增加节能、招投标等内容
为了加强投资项目的节能审查,保证工程项目合法利用和节约能源,1997年,国家计委、经贸委和建设部制定了《关于固定资产投资工程项目可行性研究报告“节能篇(章)”编制及评估的规定》,规定工程项目可行性研究报告中必须包括“节能篇(章)”,并经有资格的咨询机构评估。否则,建设项目的主管部门不予受理。
随着我国招标投标法和国家计委《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的出台,国家计委也明确要求可行性研究报告增加招投标内容。对必须招标的工程项目,在可行性研究报告中必须对建设单位的招标能力、招标的形式等内容进行分析评估。

5.5 调整工程项目建设费用
工程项目的总投资一般包括建筑安装工程费、机械设备费、建设费用和不可预见费等。随着国家的建设项目管理政策的变化,对建设费用也进行较大比例的调整。
5.5.1规范前期咨询收费
早在1992年,国家物价局和建设部就发布了《关于工程勘察和工程设计收费标准的通知》(【1992】价费字375号)和《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》(【1992】价费字479号)。作为指导价,它们对规范勘察、设计和监理市场起到了较好的促进作用。
为进一步提高建设项目前期工作质量,规范工程咨询收费行为,1999年国家计委印发了《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》,规定建设项目专题研究、编制和评估项目建议书或者可行性研究报告,以及其他与建设项目前期工作有关的咨询服务的收费标准。
2002年,国家计委又制定了《招标代理服务收费管理暂行办法》,对招标代理机构接受招标人委托,从事编制招标文件(包括编制资格预审文件和标底),审查投标人资格,组织投标人踏勘现场并答疑,组织开标、评标和定标,以及提供招标前期咨询、协调合同签订等业务的收费进行了规范。作为政府指导价,该办法规定了货物招标、服务招标和工程招标的招标代理服务收费标准。
5.5.2简化城市基础设施建设费
为加快城市基础设施和住房建设,简化并规范有关建设费的征收手续,2002年9月,北京市计委制定了《北京市征收城市基础设施建设费暂行办法》。规定在北京市行政区域内的建设项目,除实行有偿出让方式取得国有土地使用权且地价款中含基础设施配套费的项目之外,建设单位合并征收城市基础设施建设费和城市基础设施“四源”建设费,该办法还规定了征收标准。
5.5.3其他建设费
由于国家批准的城市电网建设与改造工程已基本完成,2000年国家计委、国家经贸委联合下发通知,对工程项目建设中新增的用电容量不再收取增容费,并决定降低供配电贴费(电力增容费)标准;目前,已取消了一切电贴费或电力增容费。
再如,为了加强和规范耕地开垦费收缴和使用管理工作,确保全市耕地占补平衡,北京市政府制定了《北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法》,统一了耕地开垦费的交纳标准。

5.6停止经营性项目国有土地使用权协议出让
土地使用权的取得是工程项目,特别是房地产项目的前提条件。
为了加强国有土地资产管理,国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号令),北京市国土房管局等部门也制定了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》。自2002年7月1日起,凡在市行政规划区域范围内利用国有土地进行商业、旅游、娱乐、写字楼及商品住宅等经营性开发的项目用地,不具备规定条件的,停止办理国有土地使用权协议出让手续。需要办理土地使用权出让的,须进入北京市土地交易市场,通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。

5.7积极推行“代建制”项目管理模式
“代建制”是指国家投资的专用项目或大型公共设施项目通过直接委托和招投标等方式,确定一个合适的项目建设单位,合同或协议规定委托方和受托方的权利、责任和义务。
代建制是我国基本建设投资方式改革的一次尝试,其优点是政府不养人,用市场化的方式运作项目,通过市场公开、公平、公正的招标投标方式,将政府投资的建设项目委托给有资格、有实力、有信誉的中标单位代建,并通过协议或合同的形式规定委托方和受托方的责、权、利。受托方全权负责该项目的建设管理,委托方对承建单位依法进行监督和考核。
代建制工程与传统建设工程的运作模式相比,在形式上的变化是由过去的建设、管理、营运三合为一变化为投资、建设、管理、营运四分开的全新运作模式。在这种项目管理模式中,投资者和建设者完全分离, 有效地防止了腐败,投资主体明确,建设责任到位,项目产权清晰,大大提高了项目经济效益和运作效率。

北京市工程咨询公司 徐成彬

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