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从欧美政府CIO定位看中国电子政务发展

原创 Linux操作系统 作者:无聊岁月 时间:2009-07-29 09:22:16 0 删除 编辑

中国电子政务的发展正在经历一个重要的转折期。在硬件基础设施、重点业务应用系统和重要政务信息资源开发利用取得阶段性成果的同时,我们开始反思下一阶段电子政务建设的重点,深化应用、提升服务等关键词跃然纸上。与此同时,问题、质疑、困惑和争论越来越多,中国电子政务正在经历新一轮大发展前的洗礼,针对发展中的问题,中国电子政务的建设者和倡导者们正进行群体性反思。  

在经历15 年的发展后,政府首席信息官(CIO)应当进一步做点什么,应当以什么样的能力和角色完成自己的历史使命,美国、加拿大、英国等电子政务发展水平较高国家的政府CIO 和电子政务的倡导者也在反思。在这样的背景下,2008 年春季,一批欧美政府CIO、学者以“政府首席信息官的角色”为主题,发表了一系列文章,我们选择翻译了其中有代表性的9 篇。这些文章看似在讨论首席信息官角色定位问题,实则展示了这些电子政务先行者们对全球电子政务发展未来和本质的深刻理解。我们希望通过这些介绍,能够为正处在困惑中的中国电子政务提供一个参考的维度。下面,笔者结合这些文章,简要谈谈关于欧美政府首席信息官角色定位变化对中国电子政务发展启示的认识。

一、政府首席信息官角色定位的变化

政府CIO 的角色定位随着电子政务发展不同阶段的工作重点不同而不断变化。美国联邦政府管理和预算办公室(OMB)电子政府和信息技术行政官凯瑞·埃文斯认为,“20年前,技术专长是至关重要的因素,但现在,C I O 必须兼具领导和沟通技能才能具备通过不同方式更有效率地从事业务活动的潜力。”美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心高级研究员谢润S. 道斯认为,“在过去的十年里,首席信息官的职位角色已经从首席信息技术协调者、首席标准执行者以及首席信息技术预算者逐渐演变为首席信息技术战略家、首席信息技术政策顾问,并在最近成为首席安全官。简而言之,首席信息官不是一个单一的角色,而是多重角色的结合。”加拿大政府财政部秘书局首席信息官肯·科诚认为,“加拿大政府自从1993 年设立首席信息官这个职位以来,首席信息官的作用发生了重要演变。早期的首席信息官主要负责信息技术架构、协同工作??(现在)首席信息官的角色已经转变为政府中的领导和管理层、社区发展赋能者。”这说明,在欧美发达国家,政府CIO 的角色正在经历由“技术专家”向“技术官员”的转变,正在从“工具层”向“战略层”跃升。

中国的电子政务建设者们也正在经历这样一个过程。在一些电子政务发展较早、水平较高的部门和地区,电子政务建设者在政府内外都开始赢得越来越多的尊重和应有的地位。比如,海关总署科技司、商务部信息化司、中联部信息办在部门内的重要战略地位和他们近年来在社会上赢得的声誉均有大幅提升。这些部门的领导已经找到了自己的角色和位置,已经进入政务业务决策的战略层,他们已经不是单纯的“技术能人”,而是真正的“行政领导”。在这些人身上发生的故事与欧美国家政府CIO 的经历有着惊人的相似,这只能说明一点,电子政务要想搞得好,电子政务的建设者们就必须努力进入政府业务的战略决策层,这为中国的电子政务主管的未来发展设定了路标、指明了出路,也为未来中国电子政务管理体制改革提供了重要参考、积累了经验。

二、政府首席信息官应当具备的主要能力  

政府C I O 应当具备比一般行政官员更加综合的能力。杰瑞·麦希林认为,政府CIO 应当同时融合管理者、分析者和倡导者三个方面的能力。马丁·瓦格纳认为,“成功的CIO 一方面致力于完成使命,一方面致力于技术,并且必须将两方面联系起来。”谢润S. 道斯提出了政府CIO应当具备的五大核心能力。约翰·萨福克则更多从行为角度分析了政府CIO 应当具备多层次、多方面的能力。总而言之,政府CIO 自身和学者们对政府CIO 应当具备能力的复杂性、综合性已经达成共识。综合这些文章的观点可以认为,政府CIO 或者说电子政务主管主要应当具备三大能力,即信息技术能力、业务管理能力和战略规划能力。信息技术能力是政府CIO 能力的历史和逻辑起点。正如在电力革命时代,很多企业出现了“首席电力官”职位一样,一项新的技术变革总是会造就相应的技术岗位,信息技术革命也不例外。不管政府C I O 角色如何发展变化,不管他的知识背景是什么,不管他站在什么层面上领导电子政务工作,对信息技术的认知和理解必不可少,是所有其他角色和能力的基础。

业务管理能力是基于“电子”与“政务”不断融合发展而提出的关键能力。当信息技术在政府的应用不能仅仅局限于和满足于办公效率提高时,与政务本身的融合就逐步提出了I T 总体架构、业务流程等观念和相应的管理模式、方法、工具。跨部门协同、内外部沟通、说服高层、动员全社会参与、引导创新传播,等等,这些管理行为都是电子政务向更高阶段发展提出的新要求,是电子政务开始全面融入并回归政务的具体表现。

战略规划能力是政府CIO 否定自身技术本性,并最终回归政务本身的核心能力。9 篇文章的作者都认为,政府C I O 应当具有战略性的眼光,具备洞察经济、社会、政治发展需要的远见,能够从更宏观、全局的角度考虑问题。这是对政府CIO 能力提出的最高要求。

欧美国家政府CIO 的发展是经历几十年的信息技术变革洗礼,并在特定的政治结构、经济水平、社会氛围和文化背景下形成的,是生产力飞速发展与推进政府改革要求的结果。对于中国的电子政务主管而言,这些能力的培养和形成也需要一个漫长的过程和几代人的不懈努力,需要行政体制改革的推动和社会文化氛围的支持。

三、制度安排与政府首席信息官能力的发挥

我们似乎忽略了一些重要的东西。这些文章在讨论政府CIO 角色定位和能力发挥等问题时,在其背后隐藏着一个重要的背景,即政府CIO 是一项制度性安排,而不仅仅是一个职位,它是一组制度安排的集合。

政府CIO 在美国、加拿大、英国等国家为什么能够有效发挥作用?答案有三:第一,电子政务是这些国家推进政府改革计划的重要组成部分,在政府改革的制度创新上把电子政务做为一项重要手段提出,在战略顶层做了最高级别的制度性安排,政府CIO 是执行这一战略的人;第二,在法律层面,为政府CIO 履行职责提供了保障,比如美国的政府CIO 职能是由法律固定下来的;第三,明确了信息管理是政府各部门的重要职责,政府CIO 的职责就是管理政务信息资源,并给予他们相应的管理手段,比如预算管理、绩效评价。这三者缺一不可,是一个从战略到法律再到职能的整体制度性安排,是这些文章在讨论所有问题时隐含的重要前提。

从实际状况上来看,电子政务毕竟是一个非常专业的领域,一个政府部门无论从职能还是体制上,都不可能单独培养一个队伍来进行电子政务系统的开发和维护。相反,外包后的政府可以把更多的精力放到“政务”上,这也是电子政务建设能够取得预期效果的重要一环。

在经历一段时间颇有炒作意味的喧闹之后,电子政务工作正逐步走向理性和成熟。全国各地大胆开拓,创造了不少很有参照价值的工作方式和运作模式。其中,政府在电子政务建设中不要大包大揽,而是充分依托社会力量,采取外包的方式强化政企共同参与正越来越多地被电子政务建设者所接受。

合理性的分析

从公共管理的角度来讲,电子政务是一项面向社会、造福社会的系统工程,是一种公共责任,理应动员全社会力量来共同完成。具体来说,近几十年来信息技术的发展日新月异,新技术、新产品、新方案层出不穷,而大部分政府部门又缺乏精通信息技术的专业人员和信息系统建设的实践经验,有些时候显得无所适从。随着电子政务建设的深入开展,系统建设规模更大、范围更广、技术更新,对工作人员的要求也从仅要求技术背景向既懂技术又懂管理的复合型人才过渡,相应的政府部门更显得难以判断和选择,造成了很多问题。

采取外包的设想

电子政务建设应充分发挥市场作用,既实现政府管理水平的跨越式发展,又带动产业,发挥市场对资源的高效配置作用。大力推行市场化,实现不同角色的精确定位:出资方角色应通过招标确定,赋予特许经营或优惠政策;系统集成方、运行维护方、监理方三个角色应通过公开招投标参与系统建设;政府是制定标准、支付运行维护费或使用费的使用方角色、进行监管的监管方角色。政府部门最好不承担出资和建设运维等角色,为了有效制衡,出资人和系统承建者最好是不同主体。

新建系统应优先选择企业出资建设方式,提高效率,保证质量。

应注意的问题

构建“政府搭台企业唱戏”的局面,首先要求政府理清思路,明白电子政务的发展方向以及一步一步的战略部署,否则在和企业的合作中只能跟着企业的思维方式去行动,把网络建设起来,把软件买走,能不能用得上、用得好则是这以后的事情,企业这么做是符合经济学原理的,经营行为最终是为了赚取最大的利润,而政府必须在其中起到掌舵者和导航仪的作用,也只有这样才能真正赢得企业的尊重。为了做好电子政务,我们需要一个长期的合作伙伴。这就是认真挑选IT承包商的重要意义。

外包的模式

实行总体统筹负责制,对包括电子政务在内的重大信息化应用工程,在招标的基础上,按市场机制承包给企业来建设、运营,政府负责支付运营维护费用,其他费用在资源、政策外包基础上支持企业自筹。这一做法有利于政府集中精力做好规划、提出需求,加强政策贯彻,统一宏观管理、监控和服务;避免建立庞大的专业队伍;把技术工作交给专业化公司,把政府从具体的技术工作中解脱出来,使其集中于城市的管理和服务,也有利于资源共享,降低成本。

不久前,北京市首家通过BOO模式建立的街道级政府电子政务工程正式启动。北京市宣武区广内街道办事处与首都信息发展股份有限公司就采用该模式合作建设广内电子政务工程达成一致意见。BOO是建设、拥有、运营(Building、Owning、Operation)的英文缩写,是一种全新的市场化运作模式。即:由企业投资并承担工程的设计、建设、运行、维护、培训等工作;硬件设备及软件系统的产权归属企业;政府部门负责宏观协调、创建环境、提出需求,每年只需向企业支付系统使用费即可拥有硬件设备和软件系统使用权。该模式的优势在于:政府部门既节省了大量财力、物力、人力,又可在瞬间万变的信息技术发展中始终处于领先地位;而企业也可以从项目承建和维护中得到相应的回报,这样形成了双赢的局面,使电子政务建设进入一种可持续发展的良性循环中。目前,广内街道已经投入运行的电子政务应用系统包括:《电子办公管理系统》、《街道触摸屏查询系统》和《失业人员管理系统》等。

近日,一些专家学者还提出建议,希望政府及有关部门尽快研究制定相关的政策法规,在电子政务信息系统建设中实施“第三方专业服务”,保障电子政务健康发展。首先是电子政务项目规划服务。项目规划是电子政务系统建设最基础的工作环节,是确定项目建设的总体目标、总体策略、总体计划的重要工作,主要包括进行项目前期调研、编制项目立项报告、编制项目建议书、编制可行性研究报告、编制项目总体规划报告等。其次是电子政务方案设计服务。方案设计是指设计单位对客户的实际情况和未来发展等进行严格缜密的考查、调研和分析,为客户的信息系统建设项目进行完善、科学、合理、安全的方案设计,提出相应的技术报告和设计方案。第三是电子政务的工程监理服务。工程监理服务是指建设单位委托第三方工程监理单位,对工程承包单位的工程施工过程进行全过程或部分的监理,保证达到项目建设的计划目标。最后是电子政务的人员培训服务。

中国政府推广电子政务的过程是艰辛而又坚决的,集中了全社会的力量努力实现“政府搭台、企业唱戏”的局面:政府通过不断修正原体制中落后的与不合理的部分,为实现电子政务的发展提供了良好的基础环境;而参与中国电子政务建设的各类企业在这个过程中更是付出了巨大的努力,在深刻理解政府体制的基础上,协助政府,紧密围绕政府的最终服务对象—广大百姓,开发出同时向政府和百姓提供优质服务的产品和方案,这对于政府和企业来说都是“功在当代,利在千秋”的大事!

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